Warszawa, Konstanty Radziwiłł i reklamoza – Q&A

MJN  28 lutego 2020

Wszystko, co chcielibyście wiedzieć o unieważnieniu uchwały krajobrazowej, ale baliście się zapytać.

Warszawa, Konstanty Radziwiłł i reklamoza – Q&A

We środę 25 lutego wojewoda mazowiecki Konstanty Radziwiłł unieważnił warszawską uchwałę krajobrazową. Jako Stowarzyszenie Miasto Jest Nasze już po pobieżnej analizie uzasadnienia tej decyzji byliśmy wobec niej krytyczni. Postanowiliśmy jednak głębiej wejść w temat, ponieważ pojawiły się opinie, że kierujemy się emocjami czy subiektywnymi odczuciami, jako że nigdy nie ukrywaliśmy swoich poglądów w temacie zaśmiecania przestrzeni publicznej.

Poniżej przedstawiamy szczegółową analizę uzasadnienia, które staraliśmy się napisać w możliwe najbardziej przystępnej formie, abyście na własną rękę mogli się przekonać, gdzie leży racja w tej sprawie.

O co w ogóle chodzi z tą całą uchwałą krajobrazową?

Uchwała krajobrazowa to kompleksowy dokument przyjęty przez Radę m.st. Warszawy, po raz pierwszy realnie porządkujący temat wszelkiego rodzaju reklam w przestrzeni publicznej stolicy. Jest bardzo szczegółowy i ma 72 strony (wraz z załącznikami). Pierwsze prace rozpoczęły się jeszcze w 2016 r., a finalny projekt uchwały trafił do Komisji Ładu Przestrzennego w styczniu tego roku i był dyskutowany na dwóch posiedzeniach 7 i 9 stycznia (byliśmy tam). Następnie 16 stycznia tego roku Rada m.st. Warszawy formalnie przyjęła uchwałę w zasadzie jednomyślnie (51 głosów za, bez głosów przeciw i przy zaledwie 3 osobach wstrzymujących się). Uchwała, zgodnie z obowiązującym prawem, trafiła do Wojewody, jako organu nadzorującego wobec Rady m.st. Warszawy, i tu nastąpił ZONK! – wojewoda ją w całości unieważnił.

Foto: przedstawiciele MJN podczas pamiętnego posiedzenia Rady m.st. Warszawy

Czemu wojewoda unieważnił tę uchwałę?

Uzasadnienie decyzji Wojewody ma 41 stron, lecz w praktyce można wskazać na dwa główne kierunki zarzutów – proceduralny i materialny:

  1. Pierwszy dotyczy braku spełnienia wymogu konsultacji przy przyjmowaniu treści uchwały i naruszenie stosownej procedury w tym zakresie.
  2. Drugi zaś to już konkretne postanowienia uchwały krajobrazowej, które zdaniem wojewody są niezgodne z obowiązującym prawem.

W tle pojawia się też wątek monopolu AMS (grupa Agora), jaki miałby powstać w wyniku przyjęcia uchwały. Co do tego monopolu niedawno postępowanie wszczął Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

O co chodzi z brakiem konsultacji i jak to naprawdę było?

Przyjęcie uchwały krajobrazowej stało się możliwe po tym, jak w 2015 r. wprowadzono zmiany prawne dające samorządom kompetencję do wprowadzania tego typu uchwał. Władze Warszawy niemal od razu rozpoczęły prace nad tym dokumentem i opracowywały go przez 4 lata. W tym czasie odbywały się też liczne konsultacje, w których również uczestniczyliśmy jako Stowarzyszenie Miasto Jest Nasze, zgłaszając nasze uwagi. Zestawienie uwag i sposobu ich rozpatrzenia przez miasto możecie znaleźć tutaj – załącznik do posiedzenia z dnia 7 stycznia 2020 roku.

Dokument został zasadniczo ukończony na jesieni 2018 r. (wtedy też zgłoszono do niego szereg uwag), po czym na wiele miesięcy prace zamarły. Jak pisaliśmy powyżej, potem obradowała nad nim jeszcze Komisja Ładu Przestrzennego, która również wprowadziła kilka symbolicznych poprawek.

Szczerze? Mówienie, że nie było odpowiednich konsultacji lub że były one fikcyjne, to po prostu brednia. Jak dobrze wiecie, często czepiamy się miasta, że decyzje są podejmowane bez udziału mieszkańców lub konsultacje są pozorowane. Uwierzcie nam – to nie jest ten przypadek. Jeśli coś można w tej sprawie zarzucić miastu, to przeciąganie tematu w nieskończoność.

No to czemu wojewoda się czepia?

Opiera on swoje twierdzenia na wprowadzeniu pewnych poprawek do wersji projektu z jesieni 2018 r. względem treści uchwały ze stycznia 2020 r. Wojewoda twierdzi, że skoro wprowadzono wówczas jakiekolwiek zmiany, to należało powtórzyć cały proces konsultacji przewidziany w przepisach prawa od nowa (tj. zasięgnąć odpowiednich opinii, uzgodnić jej treść z wojewódzkim konserwatorem zabytków, ogłosić ją w prasie i wyłożyć projekt do publicznego wglądu, a następnie rozpatrzeć kolejne uwagi).

A faktycznie zgodnie z prawem trzeba było ponowić te konsultacje?

Wojewoda nie wskazał żadnej konkretnej podstawy prawnej, tj. przepisu, który nakazywałby ponowienie procedury. Co więcej, miasto powołało się na niektóre orzeczenia zapadłe w sądach w podobnych sprawach wskazujące na brak takiego wymogu. Wojewoda się z nimi nie zgodził, bo twierdzi, że są nieprawomocne (nie jest to jednak dziwne, bo ustawa umożliwiająca podejmowanie uchwał krajobrazowych została przyjęta raptem w kwietniu 2015 roku, więc dopiero teraz te wyroki zapadają). Dodatkowo wojewoda powołał się na szereg wyroków, które nakazują ponowienie konsultacji – szkopuł w tym, że w komplecie dotyczą one miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studium kierunków zagospodarowania. Nie musimy wam chyba mówić, że to trochę inna para kaloszy: decydować o tym, co ktoś może zbudować na swojej działce, gdzie drobna zmiana może skutkować spadkiem lub wzrostem wartości działki o kilkadziesiąt milionów złotych versus uregulowanie rozmiaru plandek reklamowych czy szyldów. Zresztą wojewoda powołuje się przy tej interpretacji o „obiektywne przesłanki wykładni systemowej oraz funkcjonalnej”. Z całym szacunkiem – to prawniczy bełkot, a podstawą jest wykładnia literalna: albo jest jakiś wymóg w ustawie zapisany, albo go nie ma. Tu nie było.

No dobra, a te zmiany do uchwały to faktycznie duże były?

Wojewoda twierdzi, że duże, i jak wezwał miasto do wyjaśnień w tym zakresie, to miasto przedstawiło tabelkę z różnicami. Wojewoda wskazał, że liczyła ona 37 stron, ale tak naprawdę w uzasadnieniu załączył tylko 13, więc najwyraźniej reszta tabeli dotyczyła czegoś innego. A co jest na tych 13 stronach? Najlepiej spójrzcie sami na stronach 13-16 uzasadnienia.

Nie miejsce tutaj, aby przez nie szczegółowo przechodzić, ale widać dość wyraźnie, że zmiany dotyczą dopisków czy doprecyzowań. To nie jest tak, że cała zasada czy regulacja wyrażona w danym punkcie uchwały jest całkowicie zmieniana, ale tez trudno powiedzieć, że zmiany są zupełnie symboliczne. Wiadomo też, że diabeł tkwi w szczegółach, i zasadniczo trzeba by przeanalizować każdą z tych zmian odrębnie. Jeżeli wojewoda zarzeka się, ze ta wersja nie była z nim uzgodniona, to akurat trochę racji ma. I tutaj mamy żal do miasta, że mimo niemal rocznego okresu od zakończenia zasadniczych konsultacji na jesieni 2018 roku nie zadbało, aby poprawioną wersję zawczasu wysłać do wojewódzkiego konserwatora zabytków celem jej potwierdzenia. Już abstrahując nawet od wymogu ponowienia całej procedury – skoro ustawa mówi o uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to zasadne byłoby potwierdzenie ostatecznej wersji uwzględniającej te zmiany.

Hmm, ale skoro miasto nie uzgodniło z wojewodą ostatecznej wersji uchwały, to może faktycznie uchwała musiała być unieważniona?

No nie, naszym zdaniem to grube przegięcie. To nie jest tak, że Wojewoda nic innego nie mógł zrobić, bo zgodnie z prawem oprócz unieważnienia może też np. uchylić uchwałę w części niezgodnej z prawem. Zmiany, jak wskazaliśmy powyżej, dotyczyły głównie doprecyzowań i dopisków stanowiąc niewielki ułamek całości dokumentu i nie wpływały na podstawowe jej założenia. Tak jak pisaliśmy: całość uchwały to 72 strony, a wszystkich poprawek pewnie zebrałaby się maksymalnie jedna strona – to dobrze pokazuje skalę niezgodności, o jakiej mówimy. Wojewoda w żaden sposób nie wskazał, że któraś z tych konkretnych zmian jest podejrzana lub problematyczna. Nawet jeśli przyjąć wygodną dla wojewody interpretację, że te zmiany nie zostały z nim uzgodnione – to przecież nic nie stało na przeszkodzie, aby w tej części je uchylił, pozwalając miastu je najpierw uzgodnić z wojewódzkim konserwatorem zabytków, ale jednocześnie pozwalając, aby reszta uchwały weszła w życie. To nie jest normalne, że wyrzuca się do kosza cztery lata pracy pod błahym pozorem niedopełnienia jakiegoś drobnego wymogu lub czepiania się słówek.

Właśnie, a dlaczego unieważnienie całej uchwały w ogóle jest prawnie dopuszczalne?

Tak jak pisaliśmy – unieważnienie uchwały to ostateczność. Wojewoda sam w uzasadnieniu cytuje różne orzeczenia sądowe, wskazując, że unieważnienie ma miejsce wówczas, gdy zaszło „istotne naruszenie prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym”. Innymi słowy unieważnienie stosuje się wtedy gdy naruszenie prawa jest rażące, widoczne na pierwszy rzut oka i po prostu nie można danej decyzji akceptować czy to z uwagi na tryb jej procedowania, czy z uwagi na treść. Czy taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku? Absolutnie nie! Czepianie się kwestii konsultacji, twierdzenie, że były fikcyjne, że nie można było się odnieść do uwag… to naprawdę groteska. Nawet jeśli ostateczna wersja różniła się od tej z jesieni 2018 roku, to przecież nikt nikomu nie bronił zgłosić uwagi na styczniowych posiedzeniach Komisji Ładu Przestrzennego. Pamiętajmy też, że uchwała dotyka w największym stopniu profesjonalistów – firmy z branży outdoorowej, które miały sztaby swoich prawników, aby pilnować treści dokumentu. Skoro nie protestowały na komisjach, to chyba jest to najlepszy argument za tym, że zmiany wcale nie były dla nich problematyczne.

A o co chodzi z tym AMS?

Wojewoda nie omieszkał wspomnieć w uzasadnieniu („na marginesie”, bo formalnie to nie jest przesłanka do unieważnienia uchwały), że swoje wątpliwości w przedmiocie uchwały zgłosił prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sprawa dotyczy potencjalnego uprzywilejowania AMS (grupa Agora ze znienawidzoną przez formację wojewody Radziwiłła „Gazetą Wyborczą”), który jako zarządzający przystankami miałby mieć lepszą pozycję niż konkurencja po wejściu uchwały w życie. No cóż… naszym zdaniem temat kończy prosty fakt: koncesja AMS na zarządzanie przystankami wygasa w 2022 roku, zaś uchwała miała zgodnie z planami wejść około kwietnia 2022 roku. Jak wiecie, sami nieraz krytykowaliśmy wiaty przystankowe AMS, ale doprawdy, uwalanie przez to uchwały to jakiś absurd. To znaczy: ubolewamy, że Konstanty Radziwiłł dał się nabrać na taki żenujący spin polityczny w rodzaju uchwała krajobrazowa → AMS → Gazeta Wyborcza → unieważnienie uchwały krajobrazowej. Poziom wścieklizny politycznej panującej w Polsce stale nas denerwuje, ale dlaczego musi przez to cierpieć ład przestrzenny?

No dobra, mówiliście jeszcze o jakichś naruszeniach prawa materialnego, co z nimi?

To prawda, Wojewoda wskazał również konkretne zapisy uchwały, które jego zdaniem są problematyczne. Są to następujące regulacje:

  • Przekroczenie delegacji ustawowej poprzez zdefiniowanie liczby tablic reklamowych innych niż szyldy – w tej mierze Wojewoda wskazał na cztery takie przypadki w zapisach uchwały – całość twierdzenia opiera się na literalnym rozumieniu art. 37a ust. 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym dopuszczalną liczbę danych obiektów reklamowych można stosować tylko w zakresie szyldów. Szczerze? Nie przekonuje nas to – w komentarzu do ustawy (LEX, Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany) wskazuje się, iż chodziło to, że prawo do umieszczenia określonej liczby szyldów ma osoba prowadząca działalność w danej nieruchomości, a nie jej właściciel, ale nikt nie twierdzi, że jest to jakiekolwiek ograniczenie w zakresie ustalania liczby tablic reklamowych czy urządzeń reklamowych, jak wskazano w uchwale. No i ponownie – mówimy o czterech przypadkach w całej uchwale, które na dodatek brzmią rozsądnie – inaczej zaraz jakiś cwaniak zamiast billboardu ustawiłby obok siebie 15 mniejszych tablic, skoro nie ma ograniczeń ilościowych.
  • Zdefiniowanie „formy ażurowej” jako naruszenia rodzaju materiału budowlanego – ponownie mocno literalna interpretacja, że skoro w 37a ust. 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wprost wskazane, z jakiego materiału budowlanego może być szyld, to przyjęcie „formy ażurowej” szyldu w dziesięciu bardzo szczegółowych przypadkach jako wymogu jest naruszeniem ustawy. Serio? Nie przekonuje nas takie twierdzenie – w większości z tych przypadków jest to uzasadnione rodzajem budynku i brzmi zdroworozsądkowo. Nikt też na Komisjach Ładu Przestrzennego nie poruszył tego tematu, więc jest to raczej pięciorzędny problem.
  • Analogiczny problem wskazano w jednym przypadku, gdzie szyld ma mieć formę „powłoki malarskiej”.
  • W zakresie szyldów stanowiących informację o stopniu wykorzystania miejsc parkingowych, tablice urzędowe, informację o nazwie osiedla, informację o wjeździe na teren czy informację o inwestycjach prowadzonych ze środków publicznych, wojewoda zarzucił z kolei, że definicja ustawowa szyldu nie obejmuje tych konkretnych przypadków – ponownie, czepialstwo level hard, bo to oznacza, że te konkretne przypadki trzeba było oznaczyć w inny sposób niż szyld, ewentualnie w ostateczności usunąć z uchwały, ale na pierwszy rzut oka widać, że jest to marginalny problem z punktu widzenia przedmiotu uchwały.
  • Definicja obiektu małej architektury – zdaniem wojewody uchwała nadmiarowo uwzględniła w tej definicji „słupki blokujące oraz ogrodzenia segmentowe stanowiące urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego”, podczas gdy jest to niezgodne z definicją obiektu małej architektury w Prawie budowlanym – OK, powiedzmy, że jesteśmy w stanie zgodzić się z tym twierdzeniem, choć wojewoda sam się asekuruje, że definicja zawiera sformułowanie „w szczególności”, ale ponownie… to jest jakiś promil całości uchwały krajobrazowej, bez znaczenia dla całości, i z całą pewnością nie może być podstawą do jej unieważnienia.
  • Wyświetlacze LED-owe – tu Wojewoda czepił się, że uchwała przewiduje godziny, w jakich można wyświetlać na nich reklamy, a mianowicie, że zakazane jest wyświetlanie w godzinach 24–6, podczas gdy upoważnienie ustawowe wprost nie przewiduje czasu wyświetlania – tu się nie zgadzamy z interpretacją Wojewody, bo art. 37a ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost stanowi, że uchwała może określać „zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych oraz ich standardy jakościowe”. To dość oczywiste, że ustawa nie będzie wchodziła w takie detale jak czas wyświetlania, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że była przyjmowana w 2015 roku, gdy reklamy LED-owe czy wszelkiego rodzaju inne reklamy wyświetlane na budynkach dopiero raczkowały. Naprawdę nie widzimy żadnych podstaw, żeby mieszkańcy byli narażeni na wyświetlanie reklam na ich budynkach przez całą dobę. Czepianie się przez Wojewodę tych zapisów jest dość dziwaczne. „Zasady i warunki sytuowania” czy „standardy jakościowe” są wystarczająco pojemnymi pojęciami ustawowymi, aby uznać, że uchwała mogła wskazywać czasowe ograniczanie wyświetlania reklam LED-owych w porze nocnej.

Ogółem, naszym zdaniem większość tych uwag merytorycznych wydaje się mało zasadna, a pozostałe, nawet jeśli można się z nimi zgodzić, to w żadnym wypadku nie powinny skutkować unieważnieniem całej uchwały, a co najwyżej uchyleniem konkretnych postanowień. Wtedy miasto mogłoby je poprawić, lecz nie wstrzymywałoby to uchwały jako takiej, zwłaszcza, że nawet wszystkie uwagi razem wzięte to niewielki ułamek całości uchwały.

Co teraz będzie? Czy miasto może coś zrobić?

Miasto może się odwołać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i prezydent Trzaskowski już potwierdził, że tak się stanie. Niestety, trzeba mieć świadomość, że okres oczekiwania na orzeczenie WSA to około roku, a potem będzie jeszcze przysługiwało odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie okres oczekiwania to nawet dwa lata. Zatem nawet jeśli miasto wygra z wojewodą w postępowaniu przed WSA, to jest prawdopodobne, że wojewoda dla samej zasady zaskarży orzeczenie do NSA. Czyli nawet przy pomyślnym przebiegu postępowania sądowego (a przecież nie ma żadnej gwarancji, że sąd podzieli stanowisko miasta) mówimy o dodatkowych 3 latach czekania. Dopiero po tym okresie ewentualnie uchwała stanie się skuteczna, co rozpocznie dwuletni okres vacatio legis – okres oczekiwania na wejście większości regulacji w życie. Tym samym mówimy o co najmniej 5-letnim horyzoncie czasowym, w którym dalej będzie królowała reklamoza, szyldoza i plandekoza wszelkiej proweniencji…

Ten 5-letni okres może jednak zostać skrócony, jeżeli Miasto – na co liczymy – złoży na etapie postępowania przed sądem pierwszej i drugiej instancji wnioski o rozpoznanie sprawy poza kolejnością. Jednak nawet wtedy, jeśli oczywiście wnioski będą rozpatrzone pozytywnie, postępowanie nie zakończy się szybciej niż w ciągu 1,5 roku.

Jako Stowarzyszenie Miasto Jest Nasze z pewnością będziemy chcieli przystąpić do postępowania przed WSA, aby wspierać miasto w obronie tej uchwały.

Alternatywnie miasto może próbować przeprocedować całą uchwałę od nowa w niemal identycznym kształcie – to też jest jakiś pomysł, tyle że wojewoda może ponownie zechcieć pod jakimś błahym pozorem uwalić całą uchwałę, skoro – jak widać – nie miał skrupułów przy obecnej treści.

Udostępnij